Dans presque tous les pays, la formation professionnelle est soumise à des influences et à des contraintes très comparables. Elles sont bien connues et il est à peine nécessaire de les rappeler:
qualifications de plus en plus élevées et constamment changeantes, exigées du fait des changements technologiques et organisationnels, en liaison avec la pression de la concurrence ; montée et persistance du chômage dans beaucoup de pays ; forte demande sociale d’éducation, entraînant un allongement de la durée des études et une élévation des niveaux.
Les Etats ont de plus en plus de peine à répondre à ces contraintes, car les ressources publiques tendent à se restreindre. Et les réponses à ces contraintes sont souvent très différentes, dans la mesure où les traditions culturelles et les institutions varient considérablement suivant les pays (voir l’exposé sur la certification). On peut néanmoins dégager quelques tendances ou au moins quelques problématiques communes:
a) Relations entre enseignement général et professionnel. L’augmentation de la scolarisation va-t-elle profiter principalement à l’enseignement général (cas le plus fréquent) ou à l’enseignement et à la formation professionnelles (Danemark, Pays-Bas) ? Comment améliorer l’image de cette deuxième filière et la rendre plus attrayante ? Ce peut être par une intégration plus poussée des programmes ou des institutions, par le renfocement des matières générales dans l’enseignement professionnel ou par l’ouverture de plus larges possibilités de poursuite d’études à ceux qui suivent la filière professionnelle
b) Relations avec le marché du travail. Tous les pays ressentent la nécessité d’un rapprochement pour améliorer la capacité de réponse (responsiveness) des systèmes de formation à l’évolution des besoins en qualifications. Ce rapprochement peut se faire à deux niveaux: participation des employeurs et éventuellement des organisations syndicales à la définition des objectifs de formation, à la conception des programmes d’études et à la régulation des flux d’étudiants/apprentis, et ; participation des entreprises à la formation (voir plus loin).
c) Flexibilité et évolution des contenus et des structures. Il s’agit notamment d’offrir aux jeunes des itinéraires de formation plus diversifiés et plus souples, avec des possibilités de poursuite d’études, d’adapter les contenus aux demandes changeantes du marché du travail, de réduire le nombre de spécialités de formation pour que chacune d’entre elles soit conçue de manière plus large, d’introduire un système modulaire et de définir des qualifications clés (ou transversales).
d) Mesures particulières pour les jeunes en difficulté. Si le niveau général des études s’élève et si le nombre de jeunes qui sortent de formation sans qualification diminue, l’évolution des qualifications et le chômage font aussi que ces jeunes sont de plus en plus menacés par l’exclusion économique et sociale. D’où le développement d’un grand nombre de mesures et de programmes s’adressant à ces jeunes et comportant généralement une alternance avec des périodes de travail en entreprise. Mais la démarche la plus efficace reste sans doute la prévention, consistant à suivre autant que possible individuellement les jeunes à risque pour éviter les abandons précoces et la marginalisation progressive.
e) Formation continue et apprentissage à vie. Avec l’évolution constante des emplois et qualifications et la nécessité de préparer à une mobilité professionnelle, aucune formation initiale ne peut préparer les jeunes pour la vie entière. L’apprentissage à vie est donc généralement reconnu comme une nécessité. Mais les progrès dans la mise en oeuvre de cette idée sont lents, car ils impliquent des changements importants, non seulement dans l’organisation de formations adaptées, mais aussi dans la reconnaissance de ces formations et dans l’aménagement du temps consacré au travail et à la formation.
f) Qualité, évaluation, certification. L’extension de la scolarisation et les exigences accrues du marché du travail impliquent que l’on se soucie davantage de la qualité de la formation. Du fait de son coût élevé et des restrictions budgétaires, il s’exerce une pression croissante pour une utilisation efficiente des ressources. D’où l’importance de l’évaluation et d’une certification qui doit notamment garantir l’adaptation des formations aux exigences du marché du travail (voir ci-dessous).
g) Organisation, gestion et financement. La même préoccupation d’efficience et d’adaptabilité influe également sur les questions d’organisation, de gestion et de financement, qui sont développées ci-dessous.
Les pays dans lesquels existe un système d’enseignement professionnel structuré gèré de manière centralisée ont entrepris un effort de décentralisation, visant à rapprocher la formation des utilisateurs et à assouplir la gestion. Suivant le cas, la délégation de pouvoirs se fait au niveau des régions (ex. Espagne, France, Italie) ou districts et des établissements de formation (pays scandinaves). Elle peut concerner la gestion financière, la gestion du personnel, mais parfois aussi le contenu des formations. Au Royaume-Uni, après une période de mise en place d’organismes nationaux, la décentralisation a été poussée très loin, avec la création de “Training Enterprise Councils” qui gèrent localement la formation professionnelle.
Pour des raisons comparables et par suite de l’insuffisance des ressources, une autre tendance consiste à privatiser la formation. C’est ainsi que, dans les pays qui, comme en Europe centrale et orientale, cherchent à mettre en place un système entièrement nouveau, de nombreux établissements privés de formation se sont créés. Au Royaume-Uni, les “Colleges of Further Education” qui assurent une formation continue et les “Training Enterprise Councils” sont des organismes indépendants de statut privé, qui fonctionnent suivant les principes du marché.
En contrepartie de la décentralisation et de la délégation de pouvoirs, il est normal d’exiger une prlus grande responsabilisation des institutions ou des organismes décentralisés, qui doivent rendre des comptes de leur gestion. “Accountability” est donc un mot d’ordre de plus en plus répandu, notamment dans les pays anglo-saxons.
Par ailleurs, on constate que la tendance à laisser libre cours aux forces du marché et à décentraliser rencontre des limites. Par exemple, lorsqu’il s’agit de définir les profils de formation, on ne voit guère l’utilité d’une décentralisation, puisque les métiers et les qualifications ne dépendent généralement pas de facteurs régionaux. Un certain nombre de pays de structure fédérale ressentent le besoin d’un dispositif national, ne serait-ce que pour assurer une reconnaissance des qualifications qui peut faciliter la mobilité de la main d’oeuvre (voir à propos de la certification). De manière générale, une forme de régulation est nécessaire, pour éviter des inégalités trop fortes entre régions et entre groupes de population, pour s’assurer que la formation évolue conformément aux orientations et aux priorités nationales et pas seulement dans le sens de certains intérêts particuliers et enfin pour garantir une bonne utilisation des ressources.
La question est alors de savoir qui est responsable de cette régulation et comment elle est assurée. Si le marché ne suffit pas, la responsabilité peut incomber à l’Etat ou être partagée entre les acteurs concernés, d’abord les entreprises, mais aussi les représentants des salariés et, au niveau des établissements, les familles et les représentants de la communauté locale. La tendance à ce partage des responsabilités peut être observée dans beaucoup de pays, ne serait-ce que parce qu’elle va dans le sens de l’efficacité, avec de grandes différences suivant les traditions nationales.
On peut penser à première vue que les entreprises sont les mieux placées pour définir les besoins de formation professionnelle. Cependant, elles risquent de n’avoir qu’une vision étroite et à court terme et de privilégier les connaissances techniques et les savoir-faire pratiques au détriment de la formation générale. Elles ne sont pas toujours d’accord entre elles à cet égard, car les grandes entreprises disposent de plus de moyens pour donner une formation complémentaire et peuvent s’inscrire davantage dans une perspective d’évolution professionnelle, alors que les petites souhaitent disposer d’une main d’oeuvre immédiatement opérationnelle pour leur activité spécifique. Il est donc important que la définition des objectifs de formation s’inscrive dans une perspective suffisamment large, tenant compte non seulement des intérêts des entreprises, mais aussi de ceux des travailleurs et de la société tout entière
La définition des objectifs de formation et les grandes lignes des programmes sont établies conjointement par les représentants du patronat, des syndicats et des administrations dans les pays germaniques, avec l’appui d’un important organisme de coordination, le BIBB, en Allemagne. Dans les pays scandinaves, en France et aux Pays-Bas notamment, ces mêmes représentants sont consultés au sein de commissions spécialisées sur les besoins du marché du travail et sur les profils professionnels. Comme on le verra, dans les pays anglo-saxons qui ont adopté le principe des normes de compétence, celles-ci sont définies par des organismes ad hoc où sont surtout représentées les entreprises.
Lorsqu’il s’agit d’assurer la formation elle-même, l’intérêt d’une combinaison et autant que possible d’une intégration poussée entre apprentissage théorique dans une école ou un centre de formation et apprentissage pratique sur le lieu de travail paraît évident. L’apprentissage donné dans les pays de tradition germanique répond le mieux à cet objectif. Beaucoup d’autres pays s’efforcent de relancer et de développer l’apprentissage et les pays scandinaves semblent y réussir. D’autres formes d’alternance se sont développées, notamment en France avec les stages en entreprise intégrés dans les periodes scolaires, ou la “cooperative education” aux Etats-Unis.
Un bon fonctionnement de l’alternance et une participation active des entreprises, surtout suivant le mode germanique, supposent un cadre institutionnel impliquant une incitation suffisante des acteurs. Il est facilité si celui-ci reflète une tradition d’investissement dans la formation et de culture de la coopération entre acteurs.
Le financement de la formation professionnelle est un problème vaste et complexe, compte-tenu de la diversité des contextes nationaux, mais aussi parce qu’il pose des problèmes différents suivant qu’il s’agit de formation initiale et continue et suivant les publics concernés (jeunes, travailleurs, chômeurs). Il faut se limiter à l’évocation de quelques grandes tendances.
Dans les pays où existe un système structuré d’enseignement ou de formation professionnelle, et suivant une formule très répandue, l’Etat est le principal pourvoyeur de fonds, qu’il répartit de manière centralisée et suivant des règles administratives.
Dans les pays germaniques cependant, l’apprentissage est financé par les entreprises qui, en contrepartie, bénéficient d’une main d’oeuvre peu coûteuse et ont un pouvoir de contrôle sur la formation professionnelle. Cependant, au cours des dernières années, on perçoit certaines réticences de la part de grandes entreprises qui trouvent le système trop coûteux..
L’extension de la formation et les contraintes budgétaires ont entraîné des évolutions tendant d’une part à chercher d’autres ressources et d’autre part à modifier la manière dont elles sont attribuées. On en donnera quelques exemples:
Des systèmes de taxation et d’exonérations fiscales ont été mis en place pour augmenter les ressources et pour inciter les entreprises à investir dans la formation. Si elles ne forment pas, elles versent une contribution à un fonds pour la formation professionnelle, qui peut être gèré de manière paritaire. Ces systèmes peuvent concerner la formation initiale (Danemark, France, Hongrie) ou la formation continue (Danemark, Espagne, France). Dans certains cas, les salariés participent aussi au financement.
Lorsqu’il s’agit de formation continue des travailleurs, on peut soutenir qu’il s’agit d’un investissement, aussi bien pour les salariés que pour les entreprises et qu’il est normal d’y faire participer les premiers. Cette participation peut prendre la forme de temps consacré à la formation ; suivant les cas, on peut donc voir la formation assurée pendant le temps de travail ou en-dehors et ce peut être l’objet de débats et de négociations.
Dans les pays anglo-saxons (USA, Australie par exemple) les établissements de formation publics eux-mêmes fonctionnent suivant les lois du marché et font payer les cours qu’ils organisent, soit aux étudiants, soit aux entreprises pour lesquelles des programmes spéciaux ont été conçus. Un peu partout, on voit se développer un marché de la formation mettant en concurrence différents types d’établissements qui vendent leurs services. Cela peut être une partie de leur activité, organisée de manière plus ou moins officielle, ou ce peut être le fait de structures spécialement établies.
Un fonctionnement suivant les lois du marché risque d’entraîner des inégalités croissantes. Une réponse possible, sans doute appelée à un certain avenir, consiste à distribuer des bons donnant droit à une formation, utilisables suivant les choix de chacun. A noter qu’en Australie, les étudiants de l’enseignement supérieur supportent une partie du coût, mais en payant ultérieurement, en fonction de leurs revenus, formule équitable et démocratique.
Concernant la manière dont les fonds sont attribués et contrôlés, on peut mentionner deux tendances. La première consiste à élaborer des formules pour déterminer les crédits attribués à chaque institution, en tenant compte d’un certain nombre de critères: types de programme, localisation, publics, difficultés plus ou moins grandes auxquelles est confronté l’établissement. La deuxième formule consiste à passer des contrats avec les établissements et à les financer en fonction de leurs performances. Par exemple au Royaume-Uni, certains financements sont proportionnés au nombre de réussites à un certificat.
En résumé, on constate une tendance à diversifier les sources de financement et à rechercher une meilleure utilisation des fonds. Dans son principe, cette tendance est justifiée, mais il ne faut pas qu’elle aboutisse, soit à aggraver les inégalités, soit à mettre en cause la qualité. Conjuguer ces différents objectifs pose des problèmes d’autant plus délicats que les enjeux sont importants pour l’économie et la société tout entière.